从形式上来看 ， 原告似乎处于主张者的位置 ， 它主张的是某一特定具体行政行为的违法性 。但从事物的内在规定性来看 ， “违法性”是对“合法性”的否定 。
合法性属于积极事实 ， 违法性属于消极事实 。积极事实是肯定自身而否定外在的一切事实 ， 范围较小 ， 容易记明；消极事实是否定自身而肯定外在的一切事实 ， 范围较大 ， 难以证明 。
从公平原则和揭示案件事实真相的理想要求的角度出发 ， 立法者通常规定 ， 对于一物两面的事实 ， 由主张积极事实的当事人负担举证责任 。把行政诉讼程序和先前的行政程序联系起来看 ， 提出积极事实 ， 主张具体行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关 ， 被告行政机关当然应该提出证据负责证明其主张的成立 。
第四 ， 由被告负举证责任 ， 有立法政策上的考量和行政导向方面的意义 。从法律设置举证责任的目的来看 ， 主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时 ， 法院应当如何作出裁判的问题 ， 即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题 。
当真实真伪不明时 ， 诉讼不能就此无限期拖延下去 ， 法院仍然需要适用法律对案件作出裁判 。法院的审判活动不仅是一种查明案件事实真相的认识活动 ， 更是一种选择和实现法律价值的过程 。
行政诉讼要解决的问题是具体行政行为是否合法 ， 从行政诉讼的立法目的即保护行政相对人的合法权益出发 ， 摆在立法者面前的唯一合理的选择是设置被诉具体行政行为违法推定原则：当行政机关的具体行政行为被诉至法院时 ， 法律推定被诉具体行政行为是违法的 ， 除非行政机关能够反证推翻推定事实（具体行政行为违法）；当行政机关不提供或不能提供证据证明具体行政行为合法而使该案事实处于真伪不明状态时 ， 法院只能判决行政机关承担败诉的后果 。由被告承担举证责任 ， 有利于督促行政机关依法行政、促使其严格遵守“先取证 ， 后裁决”的程序规则 ， 以充分实现行政诉讼法的立法目的 。
（二）如何看待原告的举证 在行政诉讼中 ， 原告的举证包括两个方面 ， 一是起诉时对具体行政行为存在的证明 ， 二是在诉讼进行过程中的举证 。原告（起诉人）对具体行政行为存在的证明是为了使诉讼得以成立 ， 启动诉讼程序 ， 与诉讼后果并无关系 ， 因此并非举证责任 。
原告在诉讼进行过程中的举证是为了提出反证 ， 减弱被告方证据的证明力 ， 原告举证与否与败诉后果亦无必然的联系 。原告事实上完全可以坐以待判 ， 但为了增加自己胜诉的可能性 ， 进一步提出反证却是更为明智的选择 。
对原告来说 ， 举证是一种权利 ， 而并非“风险义务” 。最高人民法院颁布的《关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十七条第（一）项的规定属于起诉条件的要求 ， 并非举证责任；第（二）项规定的“在起诉被告不作为的案件中 ， 证明其提出申请的事实”仍然属于起诉条件的范畴；而第（四）项的规定 ， 是一个失败的条款 ， 它很可能成为个别案件中的被告逃脱举证责任的借口 。
6. 如何起诉 写好诉状 ， 到对方住所地法院起诉 。自己无法搜集证据时 ， 可以申请法院调查取证 。